Feitenonderzoek in een politiek-bestuurlijke omgeving

‘Repareer het dak als de zon schijnt.’

Het aantal integriteitsonderoeken zal toenemen. Dat verwachten Hessel van Bruggen en Peter Otten van de Holland Integrity Group. Met dit artikel beogen zij een bijdrage te leveren aan de discussie over integriteit. Dat noodzaakt “het dak te repareren nu de zon schijnt”: de gemeentelijke organisatie moet weten hoe te handelen bij vermoedens van integriteitsschendingen. Waar moet een goed integriteitsonderzoek aan voldoen? En dienen dergelijke onderzoeken door interne of externe partijen te worden uitgevoerd?

Integriteit is een belangrijk onderwerp binnen het openbaar bestuur. Er wordt veel over gesproken en er zijn vele initiatieven om integriteit de plaats te geven die het verdient binnen zowel het politiek bestuur als de ambtelijke organisatie. Recente gevallen, waarbij mogelijke integriteitsschendingen zijn onderzocht, tonen aan dat het voor bestuurders moeilijk is van het begin af aan grip op de situatie te houden. Een cocktail van (politieke) cultuur en (sociale) media zorgt vaak voor massaal verspreide berichtgeving, vaak geladen met primaire reacties en oordelen. Betrokkenen lijken op voorhand schuldig bevonden.

Aantal onderzoeken neemt toe
De huidige tijdgeest is sterk gericht op integriteit. Het lijkt alsof er iedere dag meldingen zijn van mogelijke integriteitsschendingen, integriteitsonderzoeken die verkeerd zijn uitgevoerd of politiek gekleurde conclusies die worden getrokken uit onderzoek. Burgemeesters die met dergelijke situaties worden geconfronteerd zijn niet te benijden. Bovendien wordt alles breed uitgemeten in de pers en in toenemende mate via (sociale) digitale media. De kwaliteit van feitenonderzoek kan hierdoor onder druk komen te staan. Een korte doorlooptijd prevaleert boven een zorgvuldig proces en de vaak (nog) beperkte feiten worden al gezien als opmaat voor consequenties, schuld en boete. Onder andere nieuwe wetgeving, decentralisering, mondiger burgers, de sterk toenemende aandacht van oude en nieuwe (sociale) media voor integriteitsschendingen rechtvaardigen de verwachting dat de behoefte aan zorgvuldig feitenonderzoeken naar vermeende integriteitsschendingen de komende jaren zal toenemen.

Een maatschappelijk klimaat dat zich kenschetst door een aantal tweedelingen en tegengestelde krachten voedt de aandacht voor integriteit. De tweedelingen zijn herkenbaar, bijvoorbeeld arm en rijk. De tegengestelde krachten zijn minder zichtbaar, maar van grote invloed op integriteit. Zij weerspiegelen het spanningsveld tussen de institutionele wereld (waaronder de overheid) en de samenleving als bron voor (vermeende) integriteitsbreuken. (Zie kader)

Beter dan genezen
Repareer het dak als de zon schijnt. Het blijkt lastig bij integriteitsschendingen vanaf het begin grip op de situatie en het in te stellen feitenonderzoek te houden. Een responsplan als onderdeel van een actief integriteitsbeleid voorkomt dat men door een kwestie wordt overvallen. Actief beleid vereist voortdurende aandacht vanuit de leiding. Met aandacht voor structuur en cultuur. Het betekent beduidend meer dan het afvinken van het wettelijk minimum en het houden van een dilemmabijeenkomst, waarmee in de praktijk vaak wordt volstaan.

Zorgvuldig feitenonderzoek
Feitenonderzoek is specialistisch werk. De aanpak moet recht doen aan de belangen van alle betrokken partijen. Elke casus is uniek en zonder uitzondering gevoelig. De persoonlijke en zakelijke belangen van de partijen zijn vaak groot, tegengesteld en divers. Direct, doortastend en zorgvuldig reageren is essentieel en vergt voorbereiding.

Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) biedt ondersteuning in de vorm van handreikingen en een eerste lijn steunpunt bij vermoedens van integriteitsschendingen. Het is raadzaam deze ondersteuning te gebruiken. Duidelijke (proces)afspraken tussen een goed voorbereide, kritische opdrachtgever en een professionele opdrachtnemer vormen de basis voor een zorgvuldig feitenonderzoek. Daarbij helpen de volgende randvoorwaarden om de vaak gevoelige kwesties gezamenlijk met vertrouwen te beheersen:

  1. Werk met een vigerend en levend integriteitsbeleid, waarvan een protocol voor feitenonderzoek deel uitmaakt.
  2. Toets bij het BIOS-steunpunt of externe ondersteuning wenselijk is. Beoordeel en selecteer potentiële onderzoeksbureaus in een periode van bestuurlijke rust en stel een shortlist op als onderdeel van het vigerend beleid.
  3. Zorg dat degenen die het onderzoek uitvoeren ervaren, deskundig, betrouwbaar, neutraal, onafhankelijk en autonoom zijn. Kennis van en voeling met de bestuurlijk-politieke context zijn essentieel. Let bij complexe onderzoeken op of men in staat is integraal te werken met meerdere disciplines (financieel, juridisch, operationeel, IT).
  4. Formuleer de onderzoeksopdracht gezamenlijk en zo scherp mogelijk. Vermeld expliciet welke normatieve – of referentiekaders worden gehanteerd. Voorkom een te beperkte of te uitgebreide formulering. Voldoende tijd nemen voor een zorgvuldige en afgewogen formulering van de opdracht en onderzoeksvragen betaalt zich terug.
  5. Besteed bij opdrachtformulering samen voldoende aandacht aan de context van de politieke cultuur en de opvattingen in de publieke ruimte. Moet “Barbertje hangen” of zijn de uitkomsten bedoeld voor constructieve aanbevelingen en leermomenten?
  6. Organiseer procesmanagement en kwaliteitsborging. Het tevoren delen en vastleggen van het proces is een kritische succesfactor en zorgt voor draagvlak. Denk aan communicatie, hoor en wederhoor, een tussenstand, een eindconcept.
  7. De uitkomsten van een feitenonderzoek dienen om in het publieke domein verantwoording af te leggen. Dat is een kernfunctie van het openbaar bestuur. Het gaat daarbij om feiten, niet om conclusies. Het laatste woord is en blijft altijd aan de politiek.

Samenvattend gaat het bij een feitenonderzoek om een goed proces en een goed rapport gecombineerd met een zorgvuldige presentatie. In de juiste samenhang bepalen deze aspecten “de ruimte” voor het stellen van relevante vragen in een toonsoort die past en uitnodigt tot een constructieve oplossing. Hierdoor ontstaan handvatten voor een toekomstig handelingsperspectief. Een op deze wijze georganiseerd feitenonderzoekgericht op waarheidsvinding en professionaliteit, kent eerder winnaars dan verliezers.

Interne of externe onderzoekers
Met een aantal spraakmakende cases nog vers in het geheugen, is de vraag actueel of feitenonderzoeken door interne of externe onderzoekers uitgevoerd dienen te worden. In de kern is dit irrelevant. Zij die het onderzoek uitvoeren dienen ervaren, deskundig, betrouwbaar, neutraal, onafhankelijk en autonoom te zijn.

Een belangrijke voortrekkersrol voor het inzetten van dit beleid en zorgvuldig onderzoek ligt bij de voorzitters van bestuursorganen. Als politieke ambtsdragers die voorzitters daarin erkennen en in hun kracht zetten, dan maakt het openbaar bestuur een belangrijke stap voorwaarts op het gebied van organisatieontwikkeling en borging van integriteit.

Hessel van Bruggen en Peter Otten,

Holland Integrity Group

Klik hier voor het artikel in PDF